【作者：李志勇】
当今的中国正处于经济蓬勃发展时期，人民在经济上摆脱贫困并在逐步实现小康。在生存权保障无虞之后，人民的议政参政意愿越来越强烈，这种意愿是作为国家主 人的公民的自然诉求，也是主权在民政治理想的重要体现。而且，要实现经济的可持续发展同时维护社会的公平正义，民主政治的完善是不可回避的必由之路。人民 代表大会制度是我国的基本政治制度，人民代表怎样才能更充分的代表民意，并使人民意志得以有效地转化为国家意志并得到执行，这是完善我们的人民人民代表大 会制度亟需研究的课题。最近，温家宝总理在深圳特区成立30周年的纪念活动中也特别强调没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失，没有政 治体制的改革，经济体制改革也会失败。本人认为人大代表的专职化，是完善我们人民代表大会制度的一项重要内容。本文拟从理论基础、现实要求、可行性和操作 设想几方面来探讨人大代表专职化问题。
关键词 主权在民 人大代表专职化 可行性
人大代表专职化的探讨
前 言
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。创立这种制度的理论基础是来源于主权在民也就是一切权力属于人民的理念。人大代表作为各级国家权力机关的组成人 员，代表人民的意志和利益，依照宪法和法律赋予人民代表大会的各项职权，行使国家权力，使命神圣，责任重大。目前我国有五级代表制，各级人大代表约300 万人，但绝大部分代表却是兼职的，人大代表执行代表职务不脱离代表的本职工作。一项肩负神圣使命的工作却实行兼职的形式，从制度设计上就存在缺陷。兼职的 人大代表做专职的人大工作，事实很难履行好作为人民代表的职责。人大代表很大程度上只是一种荣誉称呼，身份象征。代表们并没有依照宪法的规定充分地行使该 行使的权利，实现人民治理的宪政精髓。所以，实行人大代表专职化有历史的必然性，也有现实的紧迫性。本文将就人大代表专职化的必要性，可行性及其实施设想 等方面进行探讨。
一、人大代表专职化概述
(一)人大代表专职化的概念
人大代表专职化，顾名思义就是人大代表以代表职务为业，即以人大的工作为业，以人大的报酬为薪，不再担任其他实质性职务。代表的专职化要求代表要有一定的 办公条件，包括固定的工作场所及经费，必要时还要配助手以至智囊班子。人大代表不是“闲职”、“虚职”，也不仅是荣誉职务，而是国家职务、工作职务，代表 确应以全部工作精力来履行代表职务。这样，才与人大的国家权力机构的地位相对称。人大代表专职化是指给人大代表这一职务设置门槛，提高人大代表任职标准和 要求，使人大代表职务由“虚职”向“实职”转变。当选为人大代表后，代表工作应成为人大代表的主要工作，是人大代表的主业，人大代表应把主要的时间和精力 投入到代表工作中去。人大代表职务的崇高性客观上要求人大代表自觉调整角色意识，把人大代表的工作摆在首要位置，认真履行代表职责。另外，法律也应该尽早 明确人大代表职务的性质，把人大代表这一职务当作公职对待。
(二)人大代表专职化的法理依据及必要性
中华人民共和国是共和体制的国家，共和泛指国家权力机关和国家元首由选举产生的一种政治制度。现在的执政党在成立之时确定的纲领就是建立一个人民当家作主 的国家。世界人权宣言也在第21条确定 ：人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利。人民的意志是政府权力的基础;这一意志应以定期的和真正的选举予以表现。《中华人民共和国宪法》第 2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形 式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。同时宪法第57条规定： 中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。根据我国宪法，明确了一个根本原则那就是主权在民。人民是国家的主人，国家主人行使主权的方式就是通 过全国人民代表大会及地方各级人民代表大会等各级国家权力机关来决定一切国家大事，地方大事。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第2条规 定：全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。这已经明确了人大代表在国家政权体系和 政治生活中的重要地位，其职责和作用已经构成了各级人大的主体和工作基础。“凡任何政府，必须有一个最高权力，能说最后一句话，其所决断的事，就是最终的 判断，不能上诉。在民治国内，此权力应属于人民，唯独人民才能终止一切的争端。” 人大代表作为人民信赖并委以重任的国家权力机关组成人员，他们的职责就是依法尽职行使人大代表权利，决断国家大事，所以他们的工作就应该以这一点为中心， 他们职业就是代表人民管理国家。人民主权构成了现代国家的合法性基础。 人民代表是一个神圣的职务，是民意的托付。这是一个比其它工作更需要全身心投入的工作。选民希望自己选出的代表把主要精力都用在履行代表的职责上。一个人 民代表，只要尽责地履行好民意代表的职责就可以称得上是不辱使命。人民愿意为代表的工作支付报酬。人民并不需要他在其它的行业，职业上再为人民服务。人的 精力是有限的，能履行好人民代表这个神圣职务就没有辜负选民的期望。
我国现在实行的大部分人大代表兼职制度实际上是使大部分人大代表不能尽职履行宪法规定的职责，这实际阻碍了宪法民治原则的实现。调查中发现，有近三分之一 的代表和超过三分之二群众至今不知道人大代表是一种国家职务。许多人认为人大代表如同劳动模范、先进工作者一样，只是一种荣誉称号。而有些代表也甘愿去当 “挂名代表、会议代表、举手代表、哑巴代表、橡皮图章”。
人大代表兼职制度的弊端主要表现在如下方面：
第一，兼职很难使人大代表做到“专心致志”，从而使政治治理缺乏真实、可靠的信息。“政治治理与信息收集是密不可分的。在一个社会里，‘治理者’与‘被治 理者’是两个基本的单元。治理者的治理活动影响到被治理者的生活安排，被治理者的状况则是治理者作决策进行治理的基础。” 因此，要使治理者的决策科学、合理，就必须依靠真实的信息。人大代表的一项重要职能就是听取和反映人民的意见和要求，并将这些信息提供给决策者。否则决策 者的决策行为将会带有很大的盲目性，所产生的只能是消极后果甚至危及人民的利益。对此，美国前总统林肯曾深有感触地说：“我所要的就是完成人民希望完成的 事。对我来说，问题就是如何准确地找出这样的事。” 我国的人大代表并非是专职化的，代表们都将其本职工作视为“主业”，而将“代表”职务视为一种“副业”，因此在人大会议结束后，人大代表也就投身于其本职 工作，“没有更多时间、精力、财力去体察民情、民意，了解本地区各方面的情况，全面履行代表职责”。在
此情况下，对于“人民希望完成的事”自然就无暇顾及了。而作为决策者也就无法得到真实的信息，决策行为也只是徒有其外壳而无内容。
第二，兼职的人大代表无法进行高质量的立法。我国的人大特别是有立法权的人大作为一个议事机构，其任务不仅仅在于讨论、决定重大事项，更为重要的是承担着 “定规立制”的任务，即对社会事务进行立法。由于法律是对社会事务的高度概括，一经制定生效后对全体公民均具有约束力，因而法律本身内容是否科学、合理决 定着法律的实现程度。这就要求人大代表必须有充足的时间来审议法律草案。然而，兼职的人大代表在时间上是无法保证的。以全国人大为例，全国人大每次会议都 有十几项议程，按现在的会期，根本满足不了审议、讨论的需要。按每次开会14天，每天开会8小时计算，每位代表所能分配的时间平均还不足3分钟，除去听取 报告及其他活动，审议、讨论时间所剩无几，以至于有的代表对法律草案的概念、基本原则还没有来得及理解，就要投票表决，更不用说进行高质量的审议或充分发 表自己的意见了。 因此，在法律的表决通过上，人大代表只具形式意义而无实质意义。
第三，兼职的人大代表影响了权力机关监督权的行使，无法建 立起良性的监督机制。从理论上说，要实施监督，作为监督者首先就应当处于一个比较超脱的地位，质言之，监督者与被监督者不能存在利害关系，否则监督只能是 一句空话。但是，就我国目前人大代表的分布情况看，人大代表来自于各行各业，其中就包括了来自国家行政和司法机关的代表。应当说，无论是来自行政和司法机 关的代表还是来自非国家行政和司法机关的代表，都可以人大代表的省份参与国家权力机关对国家行政和司法机关的监督。然而，不管是来自哪个行业的代表参与对 国家机关的监督都会产生相互矛盾的情况。一方面，如果让来自非国家行政和司法机关的代表参与监督国家行政和司法机关，可能由于这些代表并不熟悉其工作流程 (如果要让这些兼职的代表熟悉其工作流程，在时间上又无法保证)，使监督者无从入手，从而无法产生监督的实际效果;另一方面，如果让来自国家行政和司法机 关的代表参与监督国家行政和司法机关，又会导致自己监督自己的情况发生，这种既当裁判员又当运动员的监督方法同样会使监督流于形式。
二、人大代表专职化是国家民主法制进程发展的自然结果
(一)完善人民代表大会制度符合执政党的执政理念
我们的执政党中国共产党一直主张中华人民共和国是人民当家作主的国家，也在宪法中确立了这个根本原则。人民代表大会制度的设立也是人民当家作主的理念的具 体实践。但人民代表大会制度在具体的实行中，确实存在很多弊端。表现在实行效果上，就是还不能充分表达民意以及把人民意愿变成国家意志。所以，自党的十三 大把政治体制改革提上全党日程以来，历次党的全国代表大会都对政治体制改革作出了部署。十四大报告的提法是“积极推进政治体制改革”，十五大报告的提法是 “继续推进政治体制改革”，十六大报告的提法是“积极稳妥地推进政治体制改革”。十七大报告强调“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着 经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。” 从“推进政治体制改革”到“深化政治体制改革”，绝不只是提法和用语的差异，而是蕴含着党的执政理念的深刻变化。深化政治体制改革，必然会引起政治结构的 调整和相关制度的深刻变革，其中对现行人民代表大会制度的改革首当其冲，而关于人大代表履行职责的制度性改革又自然成为重中之重。所以，完善人民代表大会 制度符合执政党的执政理念，当然这也是实现广大人民的对民主政治期待的重要内容。
(二)人大代表专职化是国家政治体制改革深入自然需求
国 家在实行经济体制改革以来发生了深刻的变化，执政党虽然早就认识到政治体制改革的必要性并提出进行政治体制的改革，但是政治体制改革的步伐远远赶不上经济 体制改革的进度，以至出现了现行的政治体制制约了经济发展的状况，同时伴生的社会不公，政治腐败问题愈发严重。执政党也认识到不及时进行政治体制的改革， 现有的社会矛盾将激化，甚至威胁到执政党的执政地位。深化国家政治体制改革既是经济社会发展的必然要求，也是实现人民民主政治设想的必然要求。随着经济社 会的迅速发展，我国的社会阶级结构、阶层结构也出现了很大的变化。最明显的就是从传统的工人、农民、干部这种比较单一的阶级结构转向了多元化的阶级结构和 阶层结构。其中，私人企业主、科技创新人员、科研人员、私人企业和三资企业的管理人员以及新兴信息产业的从业人员大量增加，这种趋势是与国际发展的潮流一 致的，也是人类现代化进程当中难以避免的一种普遍化的现象。经济的发展、社会利益的分化和阶层结构的变化，必然导致新兴的社会力量政治参与的扩大，这给传 统政治体制提出了巨大的挑战。如果不积极推进政治体制改革，不努力提供健全的体制、机制等民主管道，那么，利益驱动下的政治参与或者成为一句空话，或者会 在体制或法制外泛滥失序，甚至会演化成不同利益主体间的碰撞、冲突与对抗，这就很可能出现政治不稳定局面，从而阻断中国现代化进程。因此，为了与人民政治 参与积极性不断提高相适应，必须深化政治体制改革，提高体制的张力和柔韧性。
三、人大代表专职化的可行性
(一)公民整体素质的提高及参政议政意识增强是现在可实行人大代表专职化的基础
我国的改革开发实行了30多年，改革开放的进程同时也是全体国民整体素质提高的进程。改革开放使国人开阔了视野，部分了解了外面的世界。通过电视，广播以 及近年来普及的互联网媒体，公民对世界上大部分国家已经实行的议会民主制度有了初步了解。议会、竞选、大选、罢免这些属于民主宪政的词语也越来越耳熟能 详。政治民主化是全世界的潮流，也本来是我国政治制度的应有之义。虽然，我国的人民代表大会制度不同于议会制度，但人民民主却是我国政治体制一直不变的核 心原则。随着人民在物质生活上的逐步摆脱窘困，人民参与政治事务的愿意在增强，参政议政的渴求越来越强烈。这本来就是宪法赋予公民的权利。同时，30多年 来公民的受教育程度有了大幅提高。普通成年人的文化程度足以使之拥有正常的政治思维能力。正常人都能判断生活中涉及广大公民权利的事件的是非，他们也明白 自己需要什么，自己反对什么。他们希望自己的意愿能够自由，畅通的表达，自己的权益能够得到切实的保障。希望在国家权力机关里的代表是由大众亲自选择，并 能代表大部分公民的意愿。而广大成年公民中也有相当比例的人热心公众事务希望投入到为公民服务的事业中。但是国家现时的体制却不能是他们顺畅地进入到民意 代表的行列。所以，现实中国无论从全体公民的整体素质还是其中具备参政议政的能力的群体人数来考量，都可以实行人大代表专职化，使人大代表真正成为一个专 职的为广大选民服务的专职职务。
(二)国家财力足以支持人大代表专职化
改革开发30多年来，我们国家在经济上实现了前所未有的繁荣，综合国力有了巨大提高，这是有目共睹的。国家财力不可谓不雄厚，国家公务员数量的庞大以及政 府办公设施的越来越高档从另一方面也可以印证。国家有能力举办象奥运会，世博会这样的国际盛会而且不断想申请举办这样的盛会，说明国家有足够的财政底气。 作为国家最高权力机关和地方各地权力机关的各级人民代表大会，国家当然也不会吝啬金钱去维持这些国家最重要的机关的运作。根据相关统计，我国五级人大代表 的总人数根据统计约为300万。这个数字和我国公务员数量相差甚远。国家有财力供养数以几千万计的公务员，当然也能供养300万民意代表。而且公民当然是 愿意供养民意代表的。只要他们认真的履行代表职责。根据2009年经济和社会发展计划执行与2010年草案报告全年国家财政收入6.85万亿元。财政收入 取之于民，当然应该用之于民。国家巨大的财政收入足以支撑作为各级权力机关的人民代表大会的必要支出。即使因为人大代表的专职化增加了财政的支出，国民也 愿意承担。而且，实际上人大代表的专职化并不一定大幅增加财政的支出。现在大部分的人大代表，也是在国有单位或者政府部门工作，他们的报酬实际就是国家在 承担。让人大代表专职化只不过调换他们的岗位而已。国家并没有因此多承担很多经费。所以，国家财力是足以支持人大代表专职化，人民也不吝啬花这些钱去供养 民意代表机关。
四、人大代表专职化的具体操作的设想
(一)全国人大代表的专职化
实行人大代表的专职化应该是我国政治制度建设的一个重要内容。它有利于同先进国家的议会制度相接轨，同时也有利于提高我国的决策能力和决策水准。实行人大 代表专职化是一个系统工程，既包括制度上的建构，同时又有观念上的转变。因此，专职化的实施措施也就是一种综合体系。参照有关国家的具体做法，我国人大代 表的专职化可以从以下几个方面进行：
第一，修改宪法，将人大代表的专职化以根本法的形式固定下来，使之成为我国人民代表大会制度的一个基本内容。之所以要修改宪法，是因为人大代表的专职化不是一般的社会问题，而是涉及到国家政治制度的重大问题。因此，对这一问题的规定必须有宪法作为依。
第二，构建人大代表任职的保障制度。这项制度的具体内容实际上就是为保证专职人大代表履行其职责而提供的各种措施，它具体包括两方面：一是薪金保障。专职 的人大代表需要薪金作为保障。我国专职人大代表的具体工资标准应适当高于其他国家机关工作人员。二是办公条件的保障。在实行专职议员的国家中，议员都有专 门的办公场所。如美国，“每个众议员可以分配到至少有三室一套的办公室”。 在我国，由于受经济条件的影响，对人大代表办公条件的配备不可能做到如此“豪华”，但是作为人大代表具有固定的办公场所却是最低要求。
第三，建立人大代表退职的保障制度。退职保障是为解决专职人大代表后顾之忧的一项重要举措。如果国家只设立人大代表专职制度而不建立退职的保障制度，那么 必然会使人大代表心悬今后的“出路”而无法专心于自己的岗位职责，同时也会产生人们不愿竞选人大代表的不良现象。退职保障制度主要适用于两类人大代表：一 种是因为正常退休而离开人大;二是因为落选而退出人大。对于第一种情况可以按照我国现行的国家工作人员的退休制度予以解决。但是，对于因落选同时又未达到 退休年龄而退职的人大代表的安置，笔者认为，在目前我国经济发展水平还相对落后的情况下，拟采取回原单位，由原单位予以安排新的工作的办法加以解决。因 为，落选的人大代表年龄相差较大，有的人大代表距离退休还有较长时间，如果由国家统一安置将给国家带来巨大的财政负担。而由原单位予以安排，将在一定程度 上缓解国家所面临的压力。另外，对于在当选前无固定工资收入的人大代表在退职后，可以由国家拨付一定的资金并确定适当的标准予以安置。
(二)地方各级人大代表的专职化
地方各级人大代表的专职化无疑是要遵循全国人大代表的专职化的制度改革的原则规定。但地方人大代表可以在选举制度方面进行更深刻的改革，这同样是改善人民 代表制度的一个重要部分。人大代表既然是民意代表就应该是真正由选民直接投票选举出来。我的现行的地方人大选举流于形式。首先选民的参与程度很低，不是选 民不愿意参与，而是广大选民没有被组织到人大代表的选举活动中。形成了选举是少数人的事情的怪现象。广大选民甚至大部分没有见过选票。这实际是违背了共和 宪政的国家制度。我国现有的人大选举制度是按宪法确定的民主原则制定的，虽然还有缺陷，但是如果真正切实执行，我国的政治民主的状况要比现在好。同时，现 有的人大选举制度应该适时地进行变革，以强化人大代表产生的民主性。地方人大代表可以尽快实行真正的直接选举，每个候选人必须经过一定数量的选民直接提 名，候选人大代表必须面对选区的选民与其它候选人进行公开的竞争，包括巡回演讲，辩论。在选区选民充分了解诸位候选人后直接投票选举他们认可的人大代表。 可以在选举法中明确规定选民或者代表联名推荐的代表候选人应与政党推荐的代表候选人具有同等地位，以改变在选举中实际存在的不重视选民或者代表联名推荐的 代表候选人的做法。 可以明确要求代表候选人在选区范围内通过各种合法形式向选民或代表做介绍宣传;可由选举组织主持候选人辩论会，就各自的政见进行辩论。 通过以上程序选出来的人大代表，再同时实行人大代表的专职化，相信我们的人大代表将更加具有代表性，他们的责任感将更强，履行民意代表的职责是他们唯一的 主业。他们将不再是“挂名代表、会议代表、举手代表、哑巴代表、橡皮图章”。而这不正是当初人民代表大会制度创建时的初衷吗?随着政治体制改革的深入，无 数先贤们憧憬的为之奋斗的民治社会理想定将会实现。
结 语
人大代表专职化明晰了人大代表的职责和权利，使人大代表的职责定位更加准确。它解决了为谁说话，为谁办事的问题，保证了人大代表有足够的时间和精力履行代 表职责，进一步增加人大的监督实效。虽然人大代表专职化存在比较大的体制性制约，难度比较大，但是随着依法治国，建设社会主义法治国家的进程不断推进，人 民代表大会的地位和作用的不断增强，人大代表的职务从兼职制向专职制转变将成为必然趋势。
知明办
2010-10-26
