谨以此文纪念《行政诉讼法》颁行25周年和第一次大修订!

　　第一部：“土豪”郭某某和他的“海上皇宫”

　　5. 法律空白

　　“法治”是中国改革开放几十年来顺应市场经济和市民社会的需要而逐步发展确立起来的现代国家治理理念，其核心是用法律保障人民的私权利，同时用法律约束政府的公权力。所谓法治，对于人民而言，“法无禁止即可为”，对政府而言，“法无授权不可为”。中国社会有着几千年人治和专制的传统，中国人民也习惯于在人治和专制制度下讨生活，要想全身心地拥抱和践行这种现代法治理念，无疑面临着巨大的挑战。“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣。”几千年来，人们一直借用这几句《诗经•小雅•谷风之什•北山》的诗句来描述这样的专制传统：大千世界，一草一木，皆属于国家所有;芸芸众生，一举手一投足，都得听命于国家安排。国家权力的极度膨胀必然导致对个人权利和自由的极度压抑，其结果是，人民缺乏创造性，社会也失去了创造财富的活力。

　　几经探索实验，建造海上浮岛式建筑物的技术难题已迎刃而解，所需要的大量资金投入，对于郭某某来说也不是难事，但有一个问题自始至终困扰着郭某某，成为他心头一片挥之不去的阴影。应该说，身为在中国这个远非健全的法治环境下成长起来的成功企业家，郭某某一开始就非常重视海上浮岛项目的法律风险问题，无奈他遭遇到的是一个法律空白区，就像驾着航船驶入了一片没有航标的陌生海域，到处浅滩暗礁，只能摸索着前进，再遇到大风浪，就很可能触礁沉没。

　　众所周知，我国土地的归属和利用已经以《中华人民共和国土地管理法》为核心形成了比较完善的法律制度，而支撑该法律制度框架的三大支柱是：土地公有制(包括城市土地国家所有制和农村土地集体所有制)、土地使用权制度(包括国有土地使用权制度和农村集体土地承包经营权制度)以及土地用途管理制度。而我国土地用途管理制度的基本原则是由国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，而且要严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

　　2002年1月1日开始实施的《中华人民共和国海域使用管理法》为海域的归属和利用确立了类似于土地的归属和利用的法律架构，相对应地也包括三大支柱：国家海域所有权制度、国有海域使用权制度和海洋功能区划制度。根据该法的规定，海域(范围包括中华人民共和国内水、领海的内水、领海的水面、水体、海床和底土)属于国家所有，由国务院代表国家行使海域所有权。同时，国家通过海洋功能区划制度对海域的使用进行管理，任何单位或者个人使用海域，一方面要符合海洋功能区划，另一方面必须依法取得海域使用权，交纳海域使用金。海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这部法律为海域使用提供了一个看似完整的法律框架，但由于传统上人类对于近海海域的使用方式除了航运之外，主要是捕捞和养殖，前者主要由《中华人民共和国海上交通安全法》及其配套法规来规范，而捕捞和养殖活动则主要是由《中华人民共和国渔业法》及其配套法规来规制的，因此，航运、捕捞、养殖等传统方式之外尚处于探索发展阶段的海域使用方法，缺乏明确具体的配套法规，相关的海域使用权也远远比不上国有土地使用权那么炙手可热。

　　郭某某2003年受海上渔排的启发决定修建一个实验性的海上小木屋，开始并没有办理任何法律手续，因为当时东山湾海域由沿岸渔民用于海水养殖，而渔民们都告诉他，修建海上渔排在取得养殖证之外并不需要办理其他任何审批手续。在郭某某的整个实验建造过程中，也确实没有任何海洋渔政管理部门来干涉。

　　有必要在这里补充说明一点，如果用上述《海域使用管理法》的规定的法律术语来表述，东山湾海域的海洋功能区划还是传统的近海养殖区，而根据《渔业法》第十一条和第十二条的规定，应当由县级以上人民政府核发养殖证，优先安排当地渔民用于养殖生产。但当时的状况是，伴随着急剧的城市化进程，深圳地区沿岸海域的海水受到污染，再加上近在咫尺的城市高收入就业岗位和商业机会对渔民的虹吸作用，深圳地区近海养殖业已经无以为继，名存实亡了。如同急剧的城市化会使得城市周边的土地不可避免地从低产出值的农业用地转变为高产出值的工业和商业用地一样，东山湾海域的海洋功能区划也将不可避免地从近海养殖功能区转变为能够满足深圳城市人口日益增长的休闲、娱乐、旅游服务需求，也能创造更高价值的海上休闲娱乐功能区。问题是，法律法规的完善和政府管理措施的进步总是滞后于市场的发展的。郭某某的创新事业既是大势所趋，领先潮流，又受到严重滞后的法律法规和政府管理的困扰，后来经受磨难甚至遭遇悲剧也许是命中注定的事情!

　　2004年，随着海上浮岛相关技术问题的逐步解决，以“海上漂浮建设用海”这种新型模式开发高端旅游业的宏大计划也已成型，郭某某随即向深圳市龙岗区海洋局提交了用海申请。海洋局对他的申请给予了高度的重视，并邀请他在区海洋局召开了报告论证会。根据郭某某多年后的回忆，当时参会的有罗定文局长、主管海岛海域的副局长以及主管渔政大队的戴玉茹队长等几人。会上领导们高度赞扬了郭某某的开发计划。特别是罗定文局长说的一番话让郭某某感动不已：“东部海域、海上居民都很贫困，没有地，即使打渔也无以为生，如果你们带头开发这里的旅游产业，我代表当地渔民和村民感谢你们!”深受鼓舞的郭某某立刻向区海洋局递交了可行性开发报告。

　　因为建造海上浮岛这种方式属于开创性的海域使用方法，而且项目投资较大，龙岗区海洋局又让郭某某他们把报告交给深圳市海洋局。市海洋局梁俊乾副局长、潘伟明处长等十几个人在市海洋局会议室听取了郭某某的项目汇报后，同样也高度肯定了他们的项目思路，并承诺会尽快研究海洋项目相关法规，之后办理用海手续。一个月后，市海洋局相关人员回复说，由于海上漂浮建筑审批相关法律法规并不完善，此前还从没有向海上漂浮建筑物发放海域使用权证的先例，暂时不能办理正式的海域使用权审批手续，建议郭某某他们先与当地享有海域使用权的东渔村合作开发。

　　各级政府领导的肯定和赞扬固然让人高兴，但不能给一个正式的法律通行证，多多少少让郭某某心中有点不踏实。但是关于海上浮岛的商业计划和艺术梦想太诱人了，郭某某不会轻言放弃。他组织属下进一步研究了相关法规，也了解了当年深圳市政府允许周边海域发展“短、平、快”项目以带动周边贫困县、贫困区的经济发展的相关政策，终于坚定信心，在2007年投资设立“深圳市海上精英娱乐有限公司”(图15)，并以该公司名义与南澳东渔村签订了25年的合作协议(图16、17)，约定使用东渔村享有海域使用权的海域中大约约10万平方米的面积，开发休闲渔业旅游项目，该公司每年以租金的形式向东渔村支付海域使用费8万元。

　　图15：深圳市海上精英娱乐有限公司的工商登记资料(资料来源：深圳市市场监督管理局商事主体登记及备案信息网上查询结果页面截图)

　　图16：深圳市海上精英娱乐有限公司与南澳东渔村(深圳市南澳东渔股份合作有限公司)的《合作协议书》第1页。

　　图17：深圳市海上精英娱乐有限公司与南澳东渔村(深圳市南澳东渔股份合作有限公司)的《合作协议书》的签字页。

　　(待续)